行政复议决定书

〔2024〕100号

申请人：顾某，男，住宁夏青铜峡市。

被申请人：石嘴山市惠农区人民政府，住所地位于惠农区北大街。

申请人顾某不服被申请人石嘴山市惠农区人民政府不履行法定职责，于2024年9月2日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理。现已审理终结。

申请人顾某请求：依法责令被申请人限期对履职申请作出处理，退回申请人购房款133450元，支付八年租金计85424元。

申请人顾某称：申请人系石嘴山市惠农区石嘴山市人民商场业主，合法拥有商铺，并办理了房产证。涉案商场位于石嘴山市惠农区东大街某财富中心，商场挂牌：石嘴山人民商场某百货，于2012年左右建成。

申请人认为案涉商场在拿地建设，被申请人出让土地时未依法审查拿地开发商石嘴山某房地产开发有限公司的资质与能力。并且在2018年时，在申请人等业主不知情的情况下，被申请人将案涉商铺拿去投资，与北京某科技有限公司签订了某文化广场项目投资合作协议书，导致案涉商场建成后，仅仅运营3年，自2016年就一直无法营业，处于关闭状态，根本达不到申请人等业主购买案涉商铺的目的，严重损害了申请人的合法利益。申请人于2024年5月20日向被申请人邮寄了履职申请书，请求其依法履职，退回39位业主购房款，并返还八年租金。被申请人于5月21日签收，至今未作任何答复。

申请人认为，案涉商铺涉及全部业主，申请人拥有案涉商铺的合法产权，在申请人对案涉商铺未来的规划、运营、建设等均不知情的情况下，被申请人将案涉商铺拿去投资。后申请人通过信息公开才得知，被申请人于2018年11月29日与北京某科技有限公司签订了某文化广场项目投资合作协议书（2019年8月20日签订了《投资合作协议补充协议》，但至今未向申请人公开），中间还历经了主体变更，被申请人、北京某科技有限公司、北京某旅游有限公司三方于2021年1月18日签订了《华录乐动、华录乐影关于与石嘴山惠农区人民政府<投资合作协议书>及<补充协议>主体变更的协议》。

通过上述3份协议可以看出，被申请人与北京某科技有限公司、北京某旅游有限公司将申请人商铺所在地的石嘴山市某百货商业广场拟改建成某文化广场。约定项目预计2021年10月1日建设完成，预计运营期间自2021年7月1日至2036年6月30日（共计15年）。若北京某旅游有限公司没有享受全部资金扶持，被申请人要向其提供不低于1000万元的财政补贴，本协议签订后40日内支付补贴款项人民币400万元，项目营业后15日内支付补贴款项人民币300万元，2022年12月31日前支付补贴款项人民币300万元。北京某旅游有限公司已在2021年就收到了被申请人的400万元奖补资金。然而，截至今日，被申请人与北京某科技有限公司的投资合作协议签订已经过去6年，案涉某百货商业广场还未开业，且已经被施工人员拆得面目全非。北京某旅游有限公司的经营范围主要是旅游、住宿、网络文化经营、演出经济、餐饮服务等，并不具有开设大型商场的能力与资质。

并且，案涉商场在拿地建设时，被申请人就应当审查拿地的开发商石嘴山某房地产开发有限公司的资质与能力，审查其是否有能力承办项目，进行合理判断，将土地出让给有能力公司建设、经营，促进经济发展，维护购房人的合法权益，并监督其建设及建成后的经营。在购房前和经营过程中，石嘴山某房地产开发有限公司一直在大力宣传，要把某百货打造成惠农区首家一站式购物中心，年租金回报率8%。申请人等业主当初购买商铺目的也是不参与经营管理，是由某地产托管经营,业主只收取租金。许多业主购房背负着高额贷款，少则投入几十万，多则投入上百万。而案涉商场建成后，仅仅运营3年，自2016年就一直无法营业，处于关闭状态，根本达不到申请人购买商铺的目的。目前，与案涉商铺一街之隔的商场在红火经营。被申请人在引入北京某科技有限公司和北京某旅游有限公司后，让案涉商铺情况变得更糟。就目前的情况，被申请人应当为此承担相应责任，进行退赔。根据《中华人民共和国行政复议法》第十一条规定，对申请人提出的履职申请，被申请人应当进行处理，以维护申请人合法利益。

综上，申请人现依据《中华人民共和国行政复议法》及司法解释的相关规定，提出行政复议申请，请依法支持申请人的请求。

申请人顾某在复议期间补充意见称：一、被申请人在出让土地时没有仔细审查开发商石嘴山某房地产有限公司的资质、能力及是否具有能力承办项目。被申请人应将土地出让给有能力的公司进行建设、经营，并监督其建成后的经营。申请人在购房前和经营过程中，石嘴山某房地产开发有限公司一直大力宣传要把涉案商场打造成惠农区首家一站式购物中心，年租金回报率8%，申请人也提交了有关证据，并且被申请人也知晓此事。申请人当初购买商铺目的也不是参与经营管理，是由石嘴山某房地产有限公司经营，申请人只收取租金，但被申请人未及时叫停石嘴山某房地产有限公司的宣传，导致涉案商铺400多户购房人的合法权益受损。

二、申请人对涉案商铺的未来规划、运营、建设情况等均不知情。从被申请人提交的答复及证据分析，虽然部分业主与北京某科技有限公司公司签订了《租赁合同》，从该合同上可以看出部分业主在2020年就已经签字。但是北京某科技有限公司至今也未进行盖章，该公司根本没有打算接管涉案商铺并进行投资建设，且合同未载明涉案商铺未来的规划、运营、建设情况。申请人对北京某科技有限公司、北京某旅游有限公司对是否有涉案商场的具体运营计划、运营方案，升级改造的方案是否在施工期间取得了施工许可证、施工期限、开业时间均不知情。更为重要的一点是，北京某旅游有限公司的经营范围主要是旅游、住宿、网络文化经营、演出经济、餐饮服务等，并不具备开设大型商场的能力与资质。被申请人在引入两家公司后，让涉案商铺情况变得更糟，被申请人应当承担相应责任，进行退赔。

石嘴山市惠农区人民政府答复称：申请人要求惠农区政府退回申请人购房款并返还八年租金没有事实根据，严重违反法律规定，依法不能成立。具体理由如下：

一、申请人自愿购买石嘴山某房地产开发有限公司开发的某财富中心商铺，并办理了不动产权证，依法成为商铺的所有权人，因市场原因导致商铺经营陷入困境，与被申请人无关。

2008年前后，石嘴山市人民政府挂牌转让土地，石嘴山某房地产开发有限公司通过拍卖获得了土地使用权，完成了惠农区原春晖市场改造项目拆迁、招投标等前期工作，并于2013年在该块土地上开发建设了某财富中心。销售过程中，某地产公司出售涉案房屋51%的产权，并向购房业主承诺自竣工约定的交付之日起，前3年按照业主购房投资额8%的回报率向业主支付商铺租金。为了取得规模化的商业运作效果，同时也便于经营管理，石嘴山某房地产开发有限公司注册成立了石嘴山市某百货有限公司，由该公司负责整个某财富中心的经营管理。石嘴山市某百货有限公司共有420户小业主(包括申请人)。在经营过程中，石嘴山市某百货有限公司按照当初石嘴山某房地产开发有限公司的承诺，与商铺业主签订租赁协议，并按照协议向申请人兑现了三年的商铺租金。三年期满后，因市场环境影响，石嘴山市某百货有限公司欲将回报比率从8%下调至3%-5%，因申请人等业主不同意，故经营者放弃经营，将商铺交还业主，导致某百货商场长期关门停业成为僵尸企业。为此，某百货商场包括申请人在内的业主多次向被申请人反映此事，惠农区人大代表、政协委员等将此作为建议意见和提案多次提出，希望被申请人能从中协调招商，使商铺能够盘活并正常营业。

二、申请人在申请书中陈述严重失实，将被申请人为申请人盘活某百货商场的招商引资行为，炒作为被申请人擅自将申请人的商铺作为投资与某乐影公司进行合作的行为，有失诚信。2018年11月29日，被申请人为盘活某百货商场，多方努力，最终引进北京某科技有限公司，并就其在惠农区投资建设某文化广场项目签订了《投资合作协议书》。协议约定北京某科技有限公司计划投资6000万元人民币，建成某文化广场，项目建设地点是某百货商场。在合作协议中，被申请人并没有以申请人的商铺作为出资，相反，被申请人利用相关的招商优惠政策，为项目实施争取补贴资金。2018年12月6日，为了项目尽快实施，石嘴山市惠农区人民政府办公室印发《惠农区人民政府办公室关于成立惠农区盘活僵尸商业企业工作组的通知》（惠政办发〔2018﹞182号），从政府各部门抽调工作人员成立工作组，旨在和业主委员会一起协助北京某科技有限公司盘活某百货商场，顺利推进某文化广场项目。由于部分业主地址、联系方式发生变化，工作组和业主委员会联合通过报纸、电视台、召开联席会议等方式，向某百货商场全体业主宣传该项目及相关事宜，并号召业主前来签订经营协议。最终，由于北京某科技有限公司的总公司计划变更运营单位，北京某科技有限公司未能在业主已签订的200多份投资合作书上盖章。2020年末，北京某科技有限公司的总公司申请将运营单位由北京某科技有限公司变更为北京某旅游有限公司。2021年1月18日，原来合作的北京某科技有限公司变更为北京某旅游有限公司，同时，被申请人与北京某科技有限公司、北京某旅游有限公司三方签订《主体变更协议》。为推动该项工作尽快开展，被申请人指定辖区国有平台公司宁夏某文化旅游管理有限公司与业主委员会、北京某旅游有限公司进行协商，并分别达成协议，由业主委员会授权宁夏某文化旅游管理有限公司代表业主将商铺交付给北京某旅游有限公司经营。宁夏某文化旅游管理有限公司与北京某旅游有限公司按照曾经由业主与北京某科技有限公司的相关约定，签订了《委托出租合同》，对某百货商场内部装饰消防和采暖进行了改造，以便尽快投入营业。后因受新冠疫情及商业环境持续低迷的影响，某文化广场项目建设进度缓慢。2023年3月5日，北京某旅游有限公司向宁夏某文化旅游管理有限公司提出该合作无法继续经营。经反复协商，宁夏某文化旅游管理有限公司征得业主委员会同意，与北京某旅游有限公司签订《关于<委托出租合同>的解除协议及后续相关问题的一揽子方案》，但由于各种原因，北京某旅游有限公司未按照上述方案履行义务。在此期间，工作组领导、业主委员会主任及工作人员专程前往北京与北京某旅游有限公司进行协商，但未达成一致意见，致使某百货商场一直处于停歇状态。

三、申请人在申请中称其对北京某科技有限公司的合作不知情严重不属实。1.某乐影公司与200多位业主达成共识后，200多位业主在合作协议上签名，业主委员会通过2019年11月15日的《石嘴山日报》发布公告通知业主，虽某乐影公司最终未签字盖章，但广大业主知晓此事。2.2023年9月9日，工作组和业主委员会就北京某旅游有限公司将与宁夏某文化旅游管理有限公司解除《委托出租合同》一事召开了会议，业主委员会于9月20日特地向宁夏某文化旅游管理有限公司提交了《石嘴山市某百货业主委员会关于某财富中心委托租赁给北京某旅游公司终止合同需解决相关事由的要求》，请求政府及相关部门妥善处理。上述事实充分证明某百货的业主对被申请人签订的合作协议知情且支持某文化广场建设，申请人称不知情完全是枉顾客观事实。

四、申请人的行政复议请求依法不能成立。申请人与石嘴山某房地产开发有限公司签订《商品房(预)销售合同》，并交纳房款，该行为纯属于民事行为。被申请人从未插手干涉石嘴山某房地产开发有限公司投资建成的商铺销售及经营，申请人也已拿到房屋产权证，石嘴山某房地产开发有限公司也依约返还了3年的商铺租金。自2016年起，某百货商场经营状况变差，商铺被大量闲置，直至关门不再营业。被申请人引进北京某科技有限公司建设某文化广场，目的是为盘活某百货这个僵尸企业，有效推动本地经济发展，并非针对申请人就特定的具体事项规定权利义务，同时对申请人拥有的权利义务也未产生实际影响。被申请人没有将业主的商铺作为投资与北京某科技有限公司进行合作，仅负责招商引资、沟通、协调,企业与企业、企业与个人之间发生的行为属于普通民事主体间的一般民事行为，由此而引发的民事责任由相关的民事责任主体承担，依法不应由被申请人承担，申请人提起行政复议要求退还购房款并返还租金的请求无事实及法律依据，依法不能成立。申请人对自己购买某财富中心商铺（即某百货商铺）的个人投资行为的风险依法应该由自己承担，因为在申请人购买商铺后,申请人的商铺物权及经营权均没有转让给惠农区政府，申请人与被申请人也不存在商铺物权及经营权方面的任何法律上的权利义务关系。

五、申请人应按照正常的法律程序维护自身权益。因宁夏某文化旅游管理有限公司、业主委员会多次与北京某旅游有限公司商议，未能达成一致意见，为了尽快解决申请人的商铺闲置问题，现宁夏某文化旅游管理有限公司根据《委托出租合同》《关于委托出租合同的解除协议及后续相关问题一揽子方案》的约定，已拟向惠农区人民法院提起民事诉讼，按照法律程序起诉北京某旅游有限公司索要租金及违约金，来维护业主的合法权益。

经审理查明：2012年4月12日，申请人顾某与石嘴山某房地产开发有限公司签订《商品房委托租赁协议》，约定将顾某位于惠农区某财富中心商业房的投资经营管理权委托给石嘴山某房地产开发有限公司。2014年11月13日，申请人与石嘴山市某百货有限公司签订《商铺委托出租管理协议书》，约定将顾某位于惠农区某百货商场的商铺委托石嘴山市某百货有限公司出租管理。2014年10月24日，申请人取得惠农区某财富中心**号房屋产权登记证。2016年3月7日，石嘴山市惠农区住房和城乡建设管理局作出《关于同意某百货商场成立业主大会的批复》。有关单位于2016年7月1日接收石嘴山市某百货商场业主委员会备案申请。

2018年11月29日，被申请人与北京某科技有限公司签订《投资合作协议书》，约定由北京某技有限公司建设某文化广场，改造盘活石嘴山市某百货有限公司，预计2019年10月完成。2019年11月15日，石嘴山市某百货商场业主委员会在报纸上发布《关于石嘴山市某百货商场（惠农区东大街某财富中心）通知未到和未联系到的业主尽快到业主委员会与租赁企业会商签订<商铺租赁合同>的公告》。2021年1月18日，被申请人与北京某科技有限公司、北京某旅游有限公司签订《关于石嘴山市惠农区人民政府<投资合作协议书>及<补充协议>主体变更的协议》，约定由北京某旅游有限公司与被申请人根据项目现状另行协商安排，在原合同基础上另行签订《某文化广场合作协议书》。同日，被申请人与北京某旅游有限公司签订《关于某文化广场项目合作协议书》，约定由北京某旅游有限公司建设某文化广场，改造盘活石嘴山市某百货商业广场，预计2021年10月1日完成，项目预计运营期间自2021年7月1日至2036年6月30日。

2021年2月18日，宁夏某文化旅游管理有限公司与石嘴山市某百货商场业主委员会签订《协议书》，约定石嘴山市某百货商场业主委员会同意由北京某科技有限公司租赁某财富中心变更为北京某旅游有限公司租赁经营，并委托宁夏某文化旅游管理有限公司与北京某旅游有限公司签署相关协议。2021年2月26日，宁夏某文化旅游管理有限公司与北京某旅游有限公司签订《委托出租合同》，约定将石嘴山市惠农区某财富中心商铺委托给北京某旅游有限公司经营，商铺租赁期自2021年7月1日至2036年6月30日。2023年9月20日，石嘴山市某百货业主委员会作出《石嘴山市某百货业主委员会关于某财富中心委托租赁给北京某旅游公司终止合同需解决相关事由的要求》，要求宁夏某文化旅游管理有限公司支付房屋租金和违约金，恢复商铺原状或给予足额赔偿等事项。

2024年5月21日，被申请人签收申请人邮寄的《履职申请书》，其中要求被申请人依法履职，退回申请人购房款，并返还8年租金。申请人认为被申请人自收到申请后未在法定期限内作出处理，故复议至石嘴山市人民政府，请求被申请人予以履职。

上述事实，有下列证据证明：申请人提交的房屋产权证书、委托书、《商品房委托租赁协议》、《商铺委托出租管理协议书》、《商品房买卖合同补充协议》、《投资合作协议书》、《合作协议书》、宣传截图、图片、《履职申请书》、邮寄轨迹截图《投资合作协议书》及《补充协议》主体变更的协议；被申请人提交的《委托出租合同》、《协议书》、《石嘴山市某百货业主委员会关于某财富中心委托租赁给北京某旅游公司终止合同需解决相关事由的要求》、《关于同意某百货商场成立业主大会的批复》、《关于石嘴山市某百货商场业主大会筹备组组成人员名单公示》、《石嘴山市某百货商场业主委员会组成人员名单》、《回执单》、《关于成立某百货商场业主大会的申请》、《商铺租赁合同》等予以证明。

本机关经审查认为，提起履行职责的复议申请并不意味着公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起履行职责的复议申请，其申请的事项需具有实体法上的请求权基础。本案中，被申请人石嘴山市惠农区人民政府并不具有申请人顾某所请求事项的法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条规定，决定如下：

驳回申请人顾某的复议请求。

申请人顾某如不服本决定，可以在收到本决定书之日起15日内向石嘴山市中级人民法院提起行政诉讼。

石嘴山市人民政府    

  2024年10月30日    

（此件公开发布）

附相关依据：

《中华人民共和国行政复议法》第六十九条  行政复议机关受理申请人认为被申请人不履行法定职责的行政复议申请后，发现被申请人没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，决定驳回申请人的行政复议请求。