行政复议决定书

〔2024〕66号

申请人：宁夏某管理有限公司，住所地位于银川市金凤区。

被申请人：石嘴山市自然资源局，住所地位于石嘴山市大武口区。

申请人宁夏某管理有限公司不服被申请人石嘴山市自然资源局作出的《关于宁夏某有限公司办理不动产登记情况说明》，于2024年6月26日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理，现已审理终结。

申请人宁夏某管理有限公司请求：依法撤销被申请人作出的《关于宁夏某有限公司办理不动产登记情况说明》,责令被申请人履行法定职责，对两宗土地予以落宗。

申请人宁夏某管理有限公司称：2016年9月5日，中国银行股份有限公司石嘴山分行(以下简称中行石嘴山分行)与宁夏某有限公司(以下简称某公司)签订《授信额度协议》一份，约定中行石嘴山分行向某公司提供授信额度4500万元，用于叙作短期贷款、贸易融资授信业务。上述协议签订后，某公司向中行石嘴山分行申请开立了国内信用证业务5笔，双方约定垫款利率为自垫款之日起，以日息万分之五计收利息并按月计收复利。

2016年9月5日，中行石嘴山分行与某公司签订《最高额抵押合同》一份，约定某公司以其名下位于惠农区110国道西、兰山园区中路北，产权证号为惠国用(2013)第****号、惠国用(2013)第*****号土地使用权提供抵押担保，双方在石嘴山市不动产登记事务中心办理了抵押登记。2.上述贸易融资业务到期后，某公司并未按约定偿还垫款本金及利息。中行石嘴山分行提起诉讼，石嘴山市中级人民法院经审理于2017年10月19日作出《民事判决书》,判决：一、被申请人宁夏某有限公司于本判决生效之日起十五日内支付申请人中国银行股份有限公司石嘴山市分行贸易融资业务款44681236.2元、利息2493254.76元，合计47174490.96元；自2017年8月22日起，以32124765.5元为基数，按年利率8.4825%及以12556470.7元为基数，按年利率18%支付利息(罚息)至本判决确定的给付之日；二、被申请人赵某、王某对上述第一项本息承担连带清偿责任。其承担责任后，有权向被申请人宁夏某有限公司追偿；三、申请人中国银行股份有限公司石嘴山市分行有权对被申请人宁夏某有限公司位于石嘴山市惠农区110国道西、兰山园区中路北的国有土地使用权〔产权证号：惠国用(2013)第****号、惠国用(2013)*****号〕以拍卖、变卖所得价款优先受偿；四、申请人中国银行股份有限公司石嘴山市分行有权对被申请人赵某持有的宁夏某有限公司64733760股股权优先受偿；五、申请人中国银行股份有限公司石嘴山市分行有权对被申请人宁夏某有限公司开立的国内信用证保证金账户内的1370790元优先受偿；六、被申请人宁夏某有限公司、赵某、王某于本判决生效之日起十五日内支付申请人中国银行股份有限公司石嘴山分行律师费36000元；七、驳回申请人中国银行股份有限公司石嘴山分行的其他诉讼请求。判决生效后，中国银行石嘴山分行依法申请强制执行，后由石嘴山市中级人民法院指定惠农区人民法院执行，现该案已由执行法院裁定终结本次执行程序。

2022年12月29日，申请人收购中国银行宁夏分行持有的某公司不良债权。收购该债权后，申请人申请变更执行申请人并申请恢复执行。执行过程中，惠农区法院向惠农区自然资源局递送协助执行通知书，请求核实上述抵押土地的具体位置信息，惠农区自然资源局核查后书面回复惠农区法院，其数据库中无该抵押土地坐标信息，该抵押土地尚未落宗，导致执行程序无法继续推进。申请人随即到石嘴山市自然资源和不动产登记确权中心查阅地籍档案。经查阅档案，该笔债权项下抵押的两宗土地均未落宗。2024年4月29日，申请人收到被申请人出具的《关于宁夏某有限公司办理不动产登记情况说明》,答复两宗土地不能进行宗地落宗和办理不动产相关登记。

综上，被申请人作为办证机关，对办理登记的土地应当落宗。现被申请人不予落宗的行为已经损害了申请人的合法权益。故此，申请人依据《中华人民共和国行政复议法》第十一条、第二十三条之规定，申请行政复议。

被申请人石嘴山市自然资源局答复称：被申请人对申请人作出的《关于宁夏某有限公司办理不动产登记情况说明》，事实清楚、于法有据、程序合法，应当依法驳回行政复议申请。

一、被申请人对申请人作出的《关于宁夏某有限公司办理不动产登记情况说明》事实认定清楚。

根据石嘴山市自然资源局不动产确权登记中心的调查《说明》中涉及的两宗地的事实如下：

1.《关于宁夏某矿冶公司申请工业用地的批复》涉及用地情况。宁夏某矿冶公司于2002年12月24日经原惠农县人民政府批准作出《关于宁夏某矿冶公司申请工业用地的批复》取得该宗地土地使用权，批复如下：“一是同意你公司占用国有山坡地660000平方米作为企业融资贷款进行工业项目建设之用，土地使用权出让方案另行报批，具体位置详见附图。二是你公司用于融资项目的上述用地在贷款办结后即予以收回且不得以任何方式或理由拒绝交还土地。”该公司于2003年1月9日办理了《国有土地使用权证》,登记土地使用权人宁夏某矿冶有限责任公司，土地座落惠农区红果子镇，用途为工业，使用权类型出让，使用权面积660000m²,终止日期2043年1月9日。原惠农区人民政府批复明确同意该公司占用上述用地作为企业融资贷款进行工业项目建设(土地使用权出让方案另行报批),且在贷款办结后即予以收回。宁夏某矿冶公司并未签订上述用地土地使用权出让合同，同时也未缴纳土地出让金，根据国有建设用地出让的相关法律法规规定，该国有土地不属于宁夏某矿冶公司，也无法确定该宗地位置和用地范围。

2.《关于宁夏某矿冶公司申请工业用地的批复》及用地情况。宁夏某矿冶有限公司于2002年12月24日经原惠农县人民政府批准作出《关于宁夏某矿冶公司申请工业用地的批复》取得该宗地使用权，批准土地使用权面积677329平方米。该公司于2003年1月9日签订《国有土地使用权出让合同》约定土地出让金单价8元/平方米，需缴纳土地出让金总金额541.86万元。该公司于2003年1月9日办理了《国有土地使用权证》,登记土地使用权人为宁夏某矿冶有限责任公司，土地座落惠农县红果子镇，用途为工业，使用权类型出让，终止日期2043年1月9日。经核查，该土地使用权依法办理了国有用地土地使用权出让手续，但是土地出让金一直未缴纳。同时，该批准用地范围与该公司其他用地范围重叠，权属不清。2012年8月13日，根据宁夏回族自治区工商行政管理局出具的企业名称变更核准通知书，该公司将企业名称变更为宁夏某股份有限公司。2013年5月8日，该公司申请了变更登记，变更后的《国有土地使用证》,土地面积分别为660000㎡、677329m²,登记土地使用权人均为宁夏某股份有限公司，土地座落惠农区110国道西、兰山园区中路北，用途为工业，使用权类型出让，终止日期2043年1月9日。2017年8月29日，宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院出具了《协助执行通知书》将上述两宗地予以查封；2018年9月17日，石嘴山市惠农区人民法院出具了《协助执行通知书》将上述两宗地予以查封。

二、被申请人的《说明》有充足的法律依据。被申请人经调查后依据《中华人民共和国土地管理法》第五十五、五十六条及《不动产登记暂行条例》第二十二条等规定，确定申请人申请的以上两宗土地不能落宗和办理不动产登记。

三、被申请人不具有不动产落宗的法定职责。申请人复议请求中“要求被申请人履行法定职责，对两宗土地予以落宗”。根据职能职责划分，《不动产登记暂行条例》第六条、第七条的规定，申请人主张的不动产的转移登记，职能部门为石嘴山市自然资源和不动产确权登记中心。石嘴山市自然资源和不动产确权登记中心属于独立的法人事业单位，独立承担责任，因此原告所诉主体有误。

综上所述，被申请人认为给申请人出具的《说明》事实清楚、有合法依据、程序合法，不存在违法行为，应依法驳回申请人的复议请求。

申请人宁夏某管理有限公司在复议期间补充意见称：石嘴山市自然资源局是行使不动产确权登记职权的行政机关，应当履行法定职责，为申请人办理案涉两宗土地的落宗事宜，系本次复议案的适格主体。

申请人主张的不动产的转移登记，职能部门为石嘴山市自然资源和不动产确权登记中心。其属于独立的法人事业单位，独立承担责任，因此申请人所复议主体有误。该观点申请人不予认可。理由如下：

一、石嘴山市自然资源局与石嘴山市自然资源和不动产确权登记中心（以下简称“不动产登记中心”）虽然是两个不同的机构，但不动产登记中心实际归属于被申请人管理且主要负责不动产确权登记的具体业务操作，它们之间系存在密切的联系和协作。依据申请人查询石嘴山市人民政府公开信息，石嘴山市自然资源局的主要职责包括：负责自然资源统一确权登记工作。贯彻执行国家各类自然资源和不动产统一确权登记、权籍调查、不动产测绘、争议调处及成果应用的制度、标准、规范，指导全市自然资源和不动产登记信息管理基础平台应用，做好辖区自然资源和不动产登记工作。同时，申请人也查询到，石嘴山市政务服务事项清单（1388项）中，石嘴山市自然资源局审批事项包括国有土地使用权审批（行政许可）、建设用地改变用途审核（行政许可）等。不动产登记中心的审批事项为不动产统一登记（行政确认）。经申请人查询“机关赋码和事业单位登记管理平台”中石嘴山市自然资源和不动产确权登记中心（详见附图1网站截图）的信息显示：该中心的举办单位系石嘴山市自然资源局。

综上所述，申请人要求被申请人依据职权办理已取得土地使用权证书的两宗土地落宗事宜，并非在主张不动产的转移登记，而且要求答辩人就申请人享有权利的两宗案涉土地予以确认并配合落宗，以便申请人可以通过法院强制执行取得债权的优先受偿权。办理土地落宗系土地的确权登记工作之一，属于被申请人行政许可的职权范围内，本案案涉两宗土地落宗事宜应当由答辩人处理，被申请人拒绝作出具体行政行为的，申请人有权就该事项提出行政复议申请。

二、被申请人作出的《关于宁夏某股份有限公司办理不动产登记情况说明》（以下简称《情况说明》）中涉及两宗地的事实认定有误。首先，案涉两宗土地均已取得由石嘴山市人民政府颁发的国有土地使用权证书，在国有土地使用权证书没有被撤销、收回的情况下，该证书截止目前仍合法有效存续。其次，被申请人主张第一宗土地因未签订国有土地使用权出让合同且未缴纳土地出让金，该土地不属于国有土地使用权证书的所有权人宁夏某公司，也无法确定该宗地位置和用地范围。该结论是不符合法律规定的，申请人持有合法有效的国有土地使用权证书，该证书并未依法被撤销、吊销或收回，依据物权法定原则，该土地使用权人仍为证书登记的所有权人。最后，被申请人说明了第二宗土地未缴纳土地出让金且范围与其他用地范围重叠权属不清的事实，证明被申请人已查到该土地的用地范围，可以为该宗土地办理落宗，但答复书中直接确定“不能落宗和办理不动产登记”，但未作出明确解释与法律援引的释明。

综上所述，依据《中华人民共和国民法典》第一百一十六条“物权的种类和内容，由法律规定”、《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》第十条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。”以及第十二条“土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。根据物权法定的原则，国有土地使用权证书就是法定的经登记机关确认的土地使用权权属证明，本案案涉两宗土地使用权证书目前仍合法有效。申请人通过收购中国银行石嘴山分行持有的某公司（案涉两宗土地的使用权人）不良债权，作为新的债权人对两宗土地应当依法享有优先受偿权的权利，但由于非申请人原因，目前土地无法落宗，导致土地使用权不能强制执行拍卖变现，导致申请人无法通过执行抵押物以实现债权。无法落宗并非申请人原因导致，故申请人依据合法有效的国有土地使用权证书要求被申请人履行法定职责进行落宗具有法律及事实上的依据。

三、被申请人适用法律规定错误。被申请人适用《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、第五十六条以及《不动产登记暂行条例》第二十二条之规定确定不予办理落宗事宜。经分析法律规定可知，《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、第五十六条规定的是以出让方式取得国有土地使用权的建设单位应当缴纳土地出让金，同时应当依据合同约定使用土地。《不动产登记暂行条例》第二十二条规定了不动产登记机构应当不予登记的几种情形。本案中，两宗土地已经取得合法有效的国有土地使用权证书，并不存在本次申请人是向被申请人作出登记申请事项的情况。故在土地所有权证书登记已经完成的情况下，如被申请人认为权属证书存在问题的，应当适用相关法律规定及程序执行。但在目前土地使用权证书合法有效前提下，适用上述法律规定均存在错误。

申请人具备合法正当权利请求，被申请人对两宗国有土地使用权证书落宗事宜作出处理。被申请人应当依据法律规定履职，并办理相关确权登记事宜。根据《土地登记规则》（〔1995〕国土〔法〕字第184号，1996年2月1日起施行）第二条“土地登记分为初始土地登记和变更土地登记。初始土地登记又称总登记，是指在一定时间内，对辖区全部土地或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。”、第六条“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”、第十三条“土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。地籍调查规程由国家土地管理局制定。”、第十四条“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表”、《土地登记办法》(2007年12月30日国土资源部令第40号公布，自2008年2月1日起施行，2017年12月29日废止，本案案涉土地的登记发生在办法废止前)第九条“申请人申请土地登记,应当根据不同的登记事项提交下列材料：(一)土地登记申请书；(二)申请人身份证明材料；(三)土地权属来源证明；(四)地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；(五)地上附着物权属证明；(六)法律法规规定的完税或者减免税凭证；(七)本办法规定的其他证明材料。前款第(四)项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标,可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得”。在本案两宗土地办理初始登记时，应当在具备规定的全部资料方可予以登记，其中就包括宗地图及界址坐标，对于宗地图及界址坐标，经审查两宗土地证后附宗地图可以明确当时也委托了第三方进行了宗地图测绘并据实确定了宗地图，同时宗地资料中其他文件包括批复、缓交出让金说明等材料均具备。因此，申请人有理由相信该国有土地使用权证书的合法性，并依据其向答辩人主张落宗事宜。

四、其他意见。被申请人还提到的原惠农县人民政府于2002年12月24日作出《关于宁夏某矿冶有限公司申请工业用地的批复》中明确的某公司应当交回土地，该批复内容申请人在发生不能办理落宗事宜后调档才发现，不能将原政府与某公司的历史遗留问题转嫁于申请人，造成的损失也由申请人承担更是不公平、不合法的。

综上所述，请求依法撤销被申请人作出的《情况说明》并责令其履行法定职责为申请人办理两宗土地落宗相关事宜，以保护申请人的合法权益。

经审理查明，2016年9月5日，中国银行股份有限公司石嘴山市分行与宁夏某股份有限公司分别签订《授信额度协议》、《最高额抵押合同》，约定宁夏某股份有限公司以其名下产权证号为惠国用(2013)第****号、惠国用(2013)第*****号土地使用权提供抵押担保，并办理了抵押登记。

2017年10月19日，石嘴山市中级人民法院作出《民事判决书》“三、原告中国银行股份有限公司石嘴山市分行有权对被告宁夏某股份有限公司位于石嘴山市惠农区110国道西、兰山园区中路北的国有土地使用权以拍卖、变卖所得价款优先受偿”。2022年12月29日，宁夏某管理有限公司与中国银行股份有限公司宁夏回族自治区分行签订《不良资产批量转让协议》“......甲方根据本协议转让给乙方的标的资产为：截止2022年6月30日（交易截止日），本协议附件《转让资产清单》所载明的全部债权及抵债资产，以及与该等资产相关的保证债权、抵押权、质押权等所有从权利以及由此产生的其他相关权利和权利文件......转让资产清单：宁夏某股份有限公司”。

2023年8月22日，石嘴山市惠农区自然资源局向石嘴山市惠农区人民法院出具《关于核实宁夏某股份有限公司用地情况说明》“你院（2023）宁0205执恢***号协助执行通知书已收悉。贵单位关于核实宁夏某股份有限公司名下两宗土地位置信息。我局通过查询相关档案资料套核已登记发证数据库，未查询到该宗地坐标信息，无法进行地块落宗”。2023年11月28日，石嘴山市惠农区人民法院作出(2023)宁0205执恢***号之一号《执行裁定书》，该裁定书记载“申请执行人：宁夏某管理有限公司......(2013)第*****号、惠国用(2013)第****号两宗土地我院已于2023年11月28日查封，查封期限三年，自2023年11月28日至2026年11月28日，因无法落宗本院暂无法处置，上述两宗土地面积共计2000亩其价值已远大于本案标的，本案不再查封其他房产及土地......本院认为，经穷尽财产调查措施，对已发现的财产均已采取相应执行措施，被执行人赵某、王某、宁夏某股份有限公司暂无财产可供执行。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五百一十七条规定，裁定如下：终结本次执行程序”。

2024年3月15日，申请人宁夏某管理有限公司出具《关于要求解决宁夏某股份有限公司债权抵押土地落宗有关事宜的函》，请求石嘴山市人民政府协调相关部门解决惠国用(2013)第****号、惠国用(2013)第*****号两宗土地落宗问题。2024年4月26日，石嘴山市自然资源局作出《关于宁夏某股份有限公司办理不动产登记情况说明》“经核实，一、原宁夏某矿冶有限责任公司原属惠农区国有企业，2002年12月经原惠农区人民政府批准，惠政土发〔2002〕11号，同意该公司占用国有山坡地660000.0平方米作为企业融资贷款进行工业项目建设用地，土地使用权出让方案另行报批。而且批复明确用于融资项目的上述用地在贷款办结后即予以收回且不得以任何方式或理由拒绝交还土地。根据原批复附图现无法确定该宗地位置和用地范围。二、惠政土发（2002）10号，批准土地使用权面积677329㎡。并签订《国有土地使用权出让合同》约定的土地出让金单价8元/㎡，需缴纳土地出让金总金额541.86万元，土地出让金一直未缴纳，且〔2002〕10号批准用地范围与部分企业用地重叠。综上，根据《不动产登记暂行条例》相关规定，上述两宗土地不能进行宗地落宗和办理不动产相关登记。申请人宁夏某管理有限公司不服，复议至石嘴山市人民政府，请求撤销该决定，并责令被申请人石嘴山市自然资源局对涉案土地予以落宗。

上述事实有下列证据证明：申请人提交《关于要求解决宁夏某股份有限公司债权抵押土地落宗有关事宜的函》、《关于宁夏某股份有限公司办理不动产登记情况说明》、《关于核实宁夏某股份有限公司用地情况说明》、《不良资产批量转让协议》、《转让资产清单》、宁夏某管理有限公司对宁夏某股份有限公司等14户债权处置营销公告截图、《授信额度协议书》、《最高额抵押合同》、土地使用证、《不动产登记证明》、（2017）宁02民初***号《民事判决书》、(2023)宁0205执恢***号之一号《执行裁定书》；被申请人提交的《关于宁夏某矿冶公司申请工业用地的批复》、土地使用证、《企业名称变更核准通知书》、《变更土地登记申请书》、《国有土地使用权出让合同》、《土地登记申请书》、《宁回族自治区惠农区国有土地使用权出让审批表》、某矿业宗地位置示意图、（2018）宁0205执***号《协助执行通知书》、《关于印发<石嘴山市不动产登记事务中心机构编制方案>的通知》、《事业单位法人证书》予以证明。

本机关经审查认为，首先，《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”。被申请人石嘴山市自然资源局是石嘴山市不动产登记机构主管部门，负责不动产登记工作，具有办理不动产权证职责。其次，被申请人石嘴山市自然资源局作出的《关于宁夏某股份有限公司办理不动产登记情况说明》，在本质上为不予登记告知书，属于可复议的行政行为。

本案中，被申请人在《关于宁夏某股份有限公司办理不动产登记情况说明》中，对两宗土地不能进行宗地落宗和办理不动产相关登记的理由进行了阐述，但提供的证据不够充分，且在《关于宁夏某股份有限公司办理不动产登记情况说明》中并未明确引用《不动产登记暂行条例》的具体条款，未具体说明其基于何种具体情形从而导致石嘴山市自然资源局不能履行“宗地落宗和办理不动产相关登记”的法定职责，属适用法律错误。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款的规定，决定：

撤销被申请人石嘴山市自然资源局作出的《关于宁夏某股份有限公司办理不动产登记情况说明》，并责令被申请人石嘴山市自然资源局自收到本决定书之日起60日内针对申请人宁夏某管理有限公司的申请重新作出处理。

申请人宁夏某管理有限公司如不服本决定，可以在收到本决定之日起15日内向石嘴山市中级人民法院提起行政诉讼。

石嘴山市人民政府    

  2024年8月22日    

（此件公开发布）

附相关依据：

《中华人民共和国行政复议法》第六十四条  行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为：

（一）主要事实不清、证据不足；

（二）违反法定程序；

（三）适用的依据不合法；

（四）超越职权或者滥用职权。

行政复议机关责令被申请人重新作出行政行为的，被申请人不得以同一事实和理由作出与被申请行政复议的行政行为相同或者基本相同的行政行为，但是行政复议机关以违反法定程序为由决定撤销或者部分撤销的除外。