行政复议决定书

〔2024〕8号

申请人：郑某强，男，住宁夏石嘴山市惠农区。

被申请人：石嘴山市惠农区人民政府，住所地位于石嘴山市惠农区北大街。

申请人郑某强不服石嘴山市惠农区人民政府作出的《惠农区人民政府关于对郑某强集体土地征收补偿决定书》，于2024年1月29日向本机关申请行政复议，本机关依法予以受理。因本案需要其他案件的处理结果为依据，于2024年3月12日起中止本案的审理；后因中止原因消除，于2024年6月26日恢复案件审理。现已审理终结。

申请人郑某强请求：撤销被申请人石嘴山市惠农区人民政府于2023年11月30日作出的《惠农区人民政府关于对郑某强集体土地征收补偿决定书》。

申请人郑某强称：一、案涉征收补偿决定内容违法。案涉征收补偿决定中土地补偿标准未按照《自治区人民政府关于公布自治区征收农用地区片综合地价的通知》(宁政规发〔2020〕8号)规定的标准执行，内容违法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条规定“省、自治区、直辖市应当制定公布区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准，并制定土地补偿费、安置补助费分配办法”。据此，土地补偿费和安置补偿费应按照省、自治区、直辖市制定公布的区片综合地价确定。本案中，《惠农区人民政府关于乌玛高速公路惠农(蒙宁界)至石嘴山段新建工程建设项目征收补偿的通告》规定的土地补偿标准，其中集体土地按照《自治区人民政府关于公布自治区征收农用地区片综合地价的通知》(宁政规发〔2020〕8号)规定标准执行。《自治区人民政府关于公布自治区征收农用地区片综合地价的通知》(宁政规发〔2020〕8号)规定的石嘴山市惠农区简泉农场的区片综合地价为37900元/亩。《惠农区人民政府关于印发乌玛高速公路惠农(蒙宁界)至石嘴山段新建工程房屋土地征收补偿实施方案的通知》(惠政发〔2021〕36号)亦有此规定，简泉农场的土地补偿标准为37900元/亩。然而，被申请人作出的案涉征收补偿决定并非37900元/亩，而是34100元/亩。故该征收补偿决定内容严重违法。

二、被申请人作出征收补偿决定的程序违法。案涉征收补偿决定作出的依据违法。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”、第十一条“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。据此，惠农区人民政府应该将案涉征收补偿安置方案公布，并征求公众的意见，且期限不得少于30日”。本案中，案涉征收补偿决定作出的依据《乌玛高速公路惠农(蒙宁界)至石嘴山段新建工程房屋土地征收补偿实施方案》，其并未按照相关规定进行公布、征求公众意见等程序，故作出补偿决定书的依据违法。申请人已经就案涉地块的征收补偿事宜分别与惠农区燕子墩乡简泉社区居民委员会、石嘴山市惠农区燕子墩乡人民政府签订了土地征收补偿协议，案涉征收补偿决定作出前提错误。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。据此，在征收方与被征收方未达成安置补偿协议的情况下，征收部门才有权按照征收补偿方案作出补偿决定”。本案中，申请人与惠农区燕子墩乡简泉社区居民委员会于2022年2月15日签订《乌玛高速惠农(蒙宁界)至石嘴山段工程建设土地征收补偿协议》,补偿协议约定补偿款由被申请人以货币补偿的方式一次性支付给申请人。然而申请人迟迟未收到该笔补偿款。其后，申请人又与石嘴山市惠农区燕子墩乡人民政府于2023年1月17日签订《乌玛高速惠农(蒙宁界)至石嘴山段工程建设土地征收补偿协议》,但补偿款仍未到位，且该协议由石嘴山市惠农区燕子墩乡人民政府掌握，未提供给申请人。值得注意的是，案涉征收补偿决定中载明：“......同时参考《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关标准，现本机关重新作出补偿决定如下......”,从侧面反映，申请人与被申请人就案涉地块征收补偿事宜达成过补偿协议，故被申请人作出的案涉安置补偿协议程序违法。案涉征收补偿决定作出时间严重违法。申请人合法拥有的案涉土地已经被占用，乌玛高速公路惠农(蒙宁界)至石嘴山段于2022年3月21日就已经正式开工，然而被申请人于2023年11月30日才作出案涉征收补偿决定，申请人至今未得到征收补偿款，被申请人严重违反先补偿后征收的基本原则。

三、《征收补偿决定书》的实体和程序均违法，侵犯了申请人的合法权益，应予以撤销，恳请贵单位在查明事实的基础上，依法支持申请人的请求，维护申请人的合法权益。

申请人郑某强在复议期间补充意见称：一、《惠农区人民政府2023·23次专题会议纪要》不合法，不是案涉补偿决定作出的合法依据。被申请人称“因申请人的土地与宁夏农垦集团存在权属争议，故无法按照37900元/亩进行补偿”。其理由不成立，案涉补偿决定应予以撤销。

首先，《惠农区人民政府关于乌玛高速公路惠农（蒙宁界）至石嘴山段新建工程建设项目征收补偿的通告》规定的土地补偿标准，其中集体土地按照《自治区人民政府关于公布自治区征收农用地区片综合地价的通知》（宁政规发〔2020〕8号）规定标准执行。《自治区人民政府关于公布自治区征收农用地区片综合地价的通知》（宁政规发〔2020〕8号）规定的石嘴山市惠农区简泉农场的区片综合地价为37900元/亩。《惠农区人民政府关于印发乌玛高速公路惠农（蒙宁界）至石嘴山段新建工程房屋土地征收补偿实施方案的通知》（惠政发〔2021〕36号）亦规定，简泉农场的土地补偿标准为37900元/亩。故，37900元/亩的土地补偿标准是唯一标准。

其次，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条规定“省、自治区、直辖市应当制定公布区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准，并制定土地补偿费、安置补助费分配办法”。据此，土地补偿费和安置补偿费应按照省、自治区、直辖市制定公布的区片综合地价确定。区片综合地价是国家为了保障被征收人的基本权益，防止因征收而导致的生活水平下降而设定的底线。被申请人于2023年8月29日作出的《惠农区人民政府2023·23次专题会议纪要》违反《惠农区人民政府关于印发乌玛高速公路惠农（蒙宁界）至石嘴山段新建工程房屋土地征收补偿实施方案的通知》（惠政发〔2021〕36号）和《自治区人民政府关于公布自治区征收农用地区片综合地价的通知》（宁政规发〔2020〕8号）规定。被申请人决定燕子墩乡有土地权属争议的农户按照34100元/亩的标准安置农户，该标准低于区片综合地价，不合法，不是案涉补偿决定作出的依据。对于申请人的安置补偿应按照《惠农区人民政府关于印发乌玛高速公路惠农（蒙宁界）至石嘴山段新建工程房屋土地征收补偿实施方案的通知》（惠政发〔2021〕36号）的规定，37900元/亩进行补偿。

最后，案涉土地存在权属争议，不是申请人导致的，《会议纪要》决定按照34100元/亩标准安置农户，没有任何依据。此次征收时，申请人才得知宁夏农垦集团在移交属地协议中的勘测定界坐标与实际分配予移民农户的土地界限不符，致使争议段土地仍属宁夏农垦集团管辖，未移交给农户。但申请人自2005年获得案涉土地承包经营权后，一直耕种至今，从未有人或相关单位向申请人主张权利，实际权利属于申请人。

综上，案涉补偿决定依据《会议纪要》作出，属适用的依据不合法，严重损害申请人的合法权益，应予撤销。

二、被申请人作出征收补偿决定的程序违法。

三、针对案涉承包地，申请人与惠农区燕子墩乡简泉社区居民委员会已经于2022年2月15日签订《乌玛高速惠农（蒙宁界）至石嘴山段工程建设土地征收补偿协议》,其后申请人又与石嘴山市惠农区燕子墩乡人民政府于2023年1月17日签订《乌玛高速惠农（蒙宁界）至石嘴山段工程建设土地征收补偿协议》。对于征收方已经与被征收人签订协议的情况下，征收方应当自觉全面履行征收补偿协议，而不是出尔反尔，再由被申请人作出一份与先前补偿协议不一致的补偿决定，如果该补偿决定不被撤销，将是变相鼓励政府出尔反尔的行为。

综上，被申请人作出《惠农区人民政府关于对郑得强集体土地征收补偿决定书》的行政行为，存在实体、程序双重违法，侵害了申请人的合法权益。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条之规定“行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为：（一）主要事实不清、证据不足；（二）违反法定程序；（三）适用的依据不合法；（四）超越职权或者滥用职权。应予撤销”。

被申请人石嘴山市惠农区人民政府答复称：一、被申请人的征收行为符合法律规定。因申请人的土地与宁夏农垦集团存在权属争议，故无法按照37900元/亩进行补偿。2021年9月29日，被申请人因乌玛(乌海至玛沁)高速公路(惠农段)工程项目建设(以下简称乌玛高速)用地需要，发布《惠农区人民政府关于印发〈乌玛高速公路惠农(蒙宁界)至石嘴山段新建工程房屋土地征收补偿实施方案〉的通知》,对乌玛高速基本情况、征收补偿标准、组织机构等情况进行了公布。2021年11月15日发布《惠农区人民政府关于乌玛高速公路惠农(蒙宁界)至石嘴山段新建工程建设项目征收补偿通告》,明确惠农区政府为征收主体，该项目沿线涉及的乡镇人民政府、农牧场为征收实施单位，土地补偿标准按照《自治区人民政府关于公布自治区征收农用地区片综合地价的通知》执行。申请人耕种的4.052亩承包地位于乌玛高速惠农(蒙宁界)至石嘴山段新建工程建设项目征收范围内。申请人系简泉社区隆泉新村村民，简泉社区隆泉新村属“十一五”生态移民村，位于简泉农场七队。2005年，根据自治区发展和改革委员会《关于下达国家易地扶贫搬迁试点工程南梁、简泉农场项目区移民搬迁安置计划的通知》(宁发改地区〔2005〕422号)精神，国营简泉农场接受安置隆德县和固原市原州区等乡镇异地移民110户500人，成立隆泉新村；2016年隆泉新村由宁夏农垦集团移交至惠农区燕子墩乡管理，2019年简泉社区成立后交简泉社区管理。宁夏农垦集团在移交属地协议中的勘测定界坐标与实际分配予移民农户的土地界限不符，致使争议段土地仍属宁夏农垦集团管辖，土地权未移交给农户。被申请人针对该问题多次走访调查，报请自然资源厅，最终与宁夏农垦集团协商后，被申请人于2023年第29次专题会议决定，针对土地权属有争议的农户，由惠农区燕子墩乡政府以34100元/亩的标准安置争议土地农户。

二、申请人已就同一事实向法院提出行政诉讼，依据相关法律规定，就其此次复议申请应当予以驳回。因被申请人未能及时向申请人履行土地征收安置补偿职责，申请人于2023年5月6日将被申请人诉至石嘴山市中级人民法院，石嘴山市中级人民法院于2023年11月29日作出(2023)宁02行初44号判决书，判决责令被申请人于判决生效后两个月内对申请人的土地补偿申请作出处理。被申请人于2023年11月30日作出《惠农区人民政府关于对郑得强集体土地征收补偿决定书》并向申请人送达。2024年1月15日，申请人因不服一审判决向宁夏高级人民法院提起上诉，目前本案还在就农垦集团与申请人产生争议的土地进行调查中。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条的规定“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。对符合下列规定的，行政复议机关应当予以受理……(七)行政复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的行政复议申请，并且人民法院未受理过该申请人就同一行政行为提起的行政诉讼。……对不符合前款规定的行政复议申请，行政复议机关应当在审查期限内决定不予受理并说明理由”。故申请人复议所主张的撤销《土地征收补偿决定书》的理由实际与其向宁夏高级人民法院所提的行政诉讼主张为同一行政行为。

三、郑某强的复议请求没有事实根据及法律依据，且超过法定时效，请求石嘴山市人民政府依法驳回郑得强的复议申请。

经审理查明：2021年9月29日，被申请人石嘴山市惠农区人民政府因乌玛（乌海至玛沁）高速公路（惠农段）工程项目建设用地需要，发布《惠农区人民政府关于印发<乌玛高速公路惠农（蒙宁界）至石嘴山段新建工程房屋土地征收补偿实施方案>的通知》（惠政发〔2021〕36号)，对乌玛高速公路惠农（蒙宁界）至石嘴山段新建工程线路基本情况、征收补偿标准、组织机构等情况进行了公布。2021年11月15日，被申请人发布《惠农区人民政府关于乌玛高速公路惠农（蒙宁界）至石嘴山段新建工程建设项目征收补偿通告》，明确被申请人为征收主体，该项目沿线涉及的乡镇人民政府、农牧场为征收实施单位，土地补偿标准按照《自治区人民政府关于公布自治区征收农用地区片综合地价的通知》（宁政规发〔2020〕8号）执行。涉案土地位于乌玛高速公路惠农（蒙宁界）至石嘴山段新建工程建设项目征收范围内。申请人郑某强主张，2022年2月15日，其与简泉社区签订《乌玛高速惠农（蒙宁界）至石嘴山段工程建设土地征收补偿协议》，约定由区政府以货币补偿的方式一次性支付给申请人；2023年1月17日，申请人又与燕子墩乡政府签订《乌玛高速惠农（蒙宁界）至石嘴山段工程建设土地征收补偿协议》，乌玛高速惠农（蒙宁界）至石嘴山段于2022年3月21日正式开工，但补偿款一直没有支付。

2023年5月8日，申请人以被申请人不履行涉案土地征收补偿安置职责为由，提起行政诉讼，石嘴山市中级人民法院于2023年11月29日作出（2023）宁0202行初43号《行政判决书》，其中记载“责令被告石嘴山市惠农区人民政府自本判决生效之日起两个月内，对原告郑某强提出的土地补偿请求依法作出处理”。申请人不服提起上诉，宁夏回族自治区高级人民法院于2024年6月11日作出（2024）宁行终7号《行政裁定书》，其中记载“准许上诉人郑某强撤回上诉”。

同时查明，2023年8月29日、11月2日，石嘴山市惠农区人民政府分别作出《专题会议纪要》，明确对土地存在争议的农户，由燕子墩乡人民政府做好权属调查，确保涉及土地无争议，按照34100元/亩标准安置争议土地涉及农户。2023年11月30日，被申请人认为申请人的土地与宁夏农垦集团存在权属争议，故无法按照37900元/亩进行补偿，于是作出《惠农区人民政府关于对郑得强集体土地征收补偿决定书》“被征收人的土地等在本次征收红线范围内。经宁夏某测绘有限公司测绘，主线测量面积为3.681亩，复线复沟复渠复路测量面积为0.886亩。......（一）永久征收主线土地为3.681亩，补偿金额125522.1元。（二）永久征收复线土地为0.886亩，补偿金额30212.6元。以上征收土地面积为4.567亩，补偿金额155734.7元”。申请人不服，复议至石嘴山市人民政府，请求撤销该决定。

上述事实有下列证据证明：申请人提交的《惠农区人民政府关于对郑某强集体土地征收补偿决定书》、《乌玛高速惠农至石嘴山段（简泉社区）工程建设红线内征占用地及附着物补偿公示表（农村信用社）》、《自治区人民政府关于公布自治区征收农用地区片综合地价的通知》（宁政规发〔2020〕8号）、《惠农区人民政府关于印发<乌玛高速公路惠农(蒙宁界)至石嘴山段新建工程房屋土地征收补偿实施方案>的通知》、《自治区人民政府关于公布自治区征收农用地区片综合地价的通知》、柳某与石嘴山市惠农区燕子墩乡人民政府签订的《乌玛高速惠农(蒙宁界)至石嘴山段工程建设土地征收补偿协议》、乌玛高速公路惠农(蒙宁界)至石嘴山段建设宣传截图、（2024）宁行终7号《行政裁定书》；被申请人提交的石嘴山市惠农区人民政府2023第23次、第29次《专题会议纪要》、（2023）宁0202行初43号《行政判决书》、（2024）宁行终7号《合议庭组成人员及书记员通知书》、《行政上诉状》等证据证明。

本机关经审查认为，首先，被申请人石嘴山市惠农区人民政府具有作出本案征收补偿决定的职权。其次，涉案土地位于乌玛高速公路惠农（蒙宁界）至石嘴山段新建工程建设项目征收范围内，涉案土地已经实际被占用，被申请人认为申请人所耕种的涉案土地与宁夏农垦集团存在权属争议，但未提交证据证实涉案土地的权属，仅以政府《专题会议纪要》为依据降低补偿标准，没有法律依据。

另需说明，申请人在复议期间申请调取有关证据，因申请人未注明调取的证据与本案争议事实认定的具体理由，且根据《中华人民共和国行政复议法》第四十四条第一款规定“被申请人对其作出的行政行为的合法性、适当性负有举证责任”。结合前文相关论述，本机关不再调取相关证据。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十四条第一款的规定，决定：

撤销石嘴山市惠农区人民政府于2023年11月30日作出的《惠农区人民政府关于对郑某强集体土地征收补偿决定书》，并责令石嘴山市惠农区人民政府自收到本决定书之日起60日内重新作出处理。

申请人郑某强如不服本决定，可以在收到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

石嘴山市人民政府    

  2024年7月8日      

（此件公开发布）

附相关依据：

《中华人民共和国行政复议法》第六十四条  行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定撤销或者部分撤销该行政行为，并可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为：

（一）主要事实不清、证据不足；

（二）违反法定程序；

（三）适用的依据不合法；

（四）超越职权或者滥用职权。