行政复议决定书

〔2022〕27号

申请人:张怀录，男，汉族，住宁夏回族自治区石嘴山市大武口区。

委托代理人：原江，北京京尚律师事务所律师，特别授权代理。

被申请人:石嘴山市大武口区人民政府，住所地位于石嘴山市大武口区。

负责人：刘强，系该区区长。

委托代理人：郑玉涛，北京市盈科（银川）律师事务所律师，特别授权代理。

申请人张怀录对被申请人石嘴山市大武口区人民政府作出的《关于张怀录土地补偿请求的答复意见书》不服，于2022年6月28日向本机关申请行政复议，本机关于2022年7月4日依法受理。现审理终结。

申请人请求：1.撤销被申请人于2022年5月26日作出的《关于张怀录土地补偿请求的答复意见书》；2.责令被申请对申请人实际经营的237.8亩土地给予补偿。

申请人称：申请人为石嘴山市大武口区长胜路潮湖村七队村民,在该村有家庭联产承包的耕地4.75亩，其他方式承包以及自行开垦的荒地237.8亩。2020年1月，被申请人发布《征收公告》和《大武口区西环路物流园项目征收与补偿方案》。2020年3月22日，长胜街道办事处和大武口区住建交通局作为征收实施单位与申请人之子张亚男、申请人之妻李秀平分别签订了《大武口区西环路物流园项目土地及房屋征收补偿协议》，对申请人家庭联产承包的4.75亩耕地以及地上树木进行了补偿(其中土地补偿160659元，树木补偿1184500元)，对其他237.8亩中的112.25亩给予土地平整费449000元(未给予土地补偿费)，钢管井补偿180000元。剩余125.55亩土地未作任何补偿。

2021年1月4日，申请人向石嘴山市中级人民法院提起履职之诉，请求法院判决由大武口区人民政府对张怀录237.8亩的土地给予补偿。2022年1月21日法院作出(2021)宁02行初62号行政判决，责令大武口区人民政府对张怀录主张的237.8亩土地使用权的补偿申请作出处理。被申请人大武口区政府于2022年5月26日作出案涉《关于张怀录土地补偿请求的答复意见书》，以申请人对潮湖村第二破石场土地不享有土地使用权、案涉土地性质为国有、已依法向申请人履行了补偿职责为由，作出不予补偿的答复。申请人认为案涉答复意见认定事实不清，作出的答复错误，依法应予以撤销,理由如下：

一、有多份证据证明案涉土地为集体所有，仅以全国第二次国土调查的相关调查成果即认定案涉土地为国有土地显然存在主要证据不足。

1.根据《中华人民共和国土地管理法》(2004)第八条规定，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农村集体所有;宅基地和自留地、自留山属于农村集体所有。案涉土地位于城市郊区,应当属于集体所有土地，除已经过法定征收程序外。

2.根据《关于潮湖农工贸公司石料厂办理采矿手续申请》，结合石嘴山市自然资源局《关于扫黑除恶中央督导组转办大武口区长胜街道土地所有权的函》可以证明，在2007年以前，案涉土地所有权人一直登记为潮湖村集体经济组织，并由所有权人进行管理、发包，申请人作为承包方依法在此基础上开荒、平整并用于实际经营、使用。由石嘴山市国土资源局大武口区分局《关于对潮湖村农工贸公司石料加工厂进行综合整治的请示》〔石国土资大发(2012)8号〕、石嘴山市大武口区人民政府《关于办理潮湖村集体土地所有权证的函》〔石大政函(2018)71号)〕，可以证明，石嘴山市国土资源局、大武口区人民政府对案涉土地属于集体所有土地予以认可。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第一款规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。因此，大武口区人民政府对案涉土地性质的认定合法、准确，案涉土地属于集体土地。

3.根据《关于扫黑除恶中央督导组转办大武口区长胜街道土地所有权的函》的内容可以证明，在第一次土地调查时涉案土地所有权为潮湖村集体所有，至1999年时土地所有权人从未发生改变。即案涉土地自始属于潮湖村的集体土地，而非国有土地，且至今为止，未经过法定征收和补偿程序。

4.大武口区自然资源局提交的《全国第二次国土调查数据截图(部分)》，根据宁夏回族自治区高级人民法院作出的(2021)宁行终160号行政裁定，该证据不足以证明案涉土地系国有土地，且大武口区自然资源局并未提交其他任何证据，证明案涉土地系于何时经过怎样的合法程序由集体所有土地收归国有。

即便案涉土地在《全国第二次国土调查数据图截图(部分)》已显示为国有，也应当依法履行征收、补偿程序。

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第一款、第二款规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费。安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。故，即使2008年第二次国土调查时将案涉土地性质登记为国有土地，也应当依法履行征收，补偿程序。但申请人作为案涉土地的承包人、使用权人及潮湖村集体经济组织成员，并未就案涉土地获得过相应的征地补偿、安置。故无论案涉土地在第二次国土调查前或在2020年经征收归为国有，被申请人在实际征收时都要履行补偿职责。

二、关于补偿项目及补偿标准。

1.根据案涉征收补偿协议，申请人通过家庭联产承包取得的4.75亩承包地系依据大武口区西环路物流园项目征收与补偿方案，按照《自治区人民政府关于公布宁夏回族自治区征地补偿标准的通知（宁政发〔2015〕101号)》确定的补偿标准，按照33823元/亩进行补偿。现被申请人应按照该标准对申请人的237.8亩土地予以补偿。

2.我国推行“谁开荒，谁受益”的土地管理政策，申请人作为案涉土地的开荒人，应当依法获得开荒补偿。

《中华人民共和国土地管理法》第三十九条规定，国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地;适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。案涉土地系申请人一家在政府的号召和鼓励，以及村集体的认可和支持下，自2003年起依法申请、承包村集体所有荒地，并在此基础上进行开荒、平整和添附形成现有权属情况。申请人依法享有对案涉地块的使用权，自承包案涉土地以来，申请人在开荒过程中投入了大量的人力和经济成本，且多年以来在相关部门的督导下，对该地块进行管理和合法利用，得到了土地所有权人即潮湖村集体经济组织村委会，以及大武口区长胜街道办事处、市区城市管理执法队、工商部门及国土资源管理部门的认可。申请人基于对各行政管理部门的信任，在承包和使用案涉土地过程中配合相关法律法规要求，投入的开荒和整理改造成本，属于申请人的信赖利益，也属于我国《中华人民共和国民法典》及土地相关法律法规保护的权益。如被申请人现因公共利益需要，收回申请人对案涉土地的使用权，应依照《中华人民共和国土地管理法》(2019修正)第四十八条的规定，结合第三十九条规定精神，对申请人因土地征收受损的权益给予充分合理的补偿。

3.根据案涉征收协议,案涉土地中112.25亩土地已按照4000元/亩的标准获得土地平整费。该补偿费用不应理解为对国有土地上空地院落的征收补偿，而是对申请人对涉案土地实施的开荒、添附行为的补偿。被申请人应就案涉土地中的其余125.55亩土地给予申请人该部分补偿。如被申请人坚持认为其给予申请人的土地平整费实质上是对国有土地上空地院落的补偿，则该补偿标准显然过低，应当按照周边市场价格，对申请人的案涉237.8亩土地予以相应补偿。

综上，申请人作为案涉237.8亩集体土地的权利人，依法享有对案涉土地的使用权，且在案证据足以证明申请人实际使用了案涉土地，是本案适格申请人及案涉征收项目的被征收人。现案涉土地使用权因被申请人实施的土地征收行为被收回，被申请人应当给于申请人相应的土地征收补偿，现申请人为维护自身合法权益，特依据《中华人民共和国行政复议法》等的相关规定向市人民政府申请行政复议。望市人民政府依法查明本案事实，支持申请人的复议请求。

被申请人称：一、申请人张怀录不是涉案被征收人也并非适格复议申请人。1.潮湖村原隶属于平罗县崇岗乡，2004年划归大武口区管辖。2004年，张怀录承包潮湖村村办第二破石厂，并签订承包合同。申请人张怀录要求补偿的土地包含其承包的村办破石厂所占土地。2016年10月24日经大武口区人民法院主持调解，潮湖村与张怀录终止了承包合同关系。2.根据第二次全国土地调查数据成果的相关数据显示，张怀录主张补偿的土地性质为国有土地。申请人张怀录没有取得上述土地承包合同和土地使用证。二、大武口区人民政府实施的“西环路物流园项目”国有土地上房屋征收符合《中华人民共和国土地管理法》和《国有地上房屋征收与补偿条例》规定，履行征收决定公告、拟定征收补偿方案、征收范围内调查登记、评估机构评估、签订征收补偿协议等法定程序，其与案涉被征收人李秀平、张亚男签订的征收补偿协议中约定的征收补偿项目符合《国有地上房屋征收与补偿条例》规定，补偿标准未明显突破法定标准，也不存在行政协议的基本依据虚假等履行行政协议会给公共利益造成重大损害的情况，对案涉被征收人已公平、合理、足额补偿，不存在未履行国有地上房屋征收补偿职责的情况。

综上所述，大武口区人民政府实施的案涉国有地上房屋征收补偿符合法律规定，程序合法，已对案涉被征收人公正合理、足额补偿，履行了国有地上房屋征收补偿职责，申请人张怀录既不是案涉法律法规规定的被征收人亦非行政复议适格主体，其复议请求并无事实和法律依据，对大武口区人民政府作出的《关于张怀录土地补偿请求的答复意见书》应当予以维持。

经审理查明：大武口区长胜街道办事处潮湖村原隶属于平罗县崇岗乡，2004年划归大武口区管辖。2004年4月，张怀录承包潮湖村村办第二破石厂，并签订承包合同。2016年10月24日经大武口区人民法院主持调解，潮湖村与张怀录终止了承包合同关系。

2019年潮湖村村委会以石嘴山市自然资源局为被告提起行政诉讼，诉请颁发集体土地所有权证书，后撤回起诉。2020年5月20日,潮湖村村委会就石料厂200余亩土地和中石油加油站后78亩土地向石嘴山市自然资源局申请确权，至今尚未完成。

2020年3月22日，长胜街道办事处、大武口区住建局与申请人张怀录之妻李秀平签订了《大武口区西环路物流园项目土地及房屋征收补偿协议》，约定双方对沪宁出具的编号为16号的《房屋及装修、单项设施价格征收价格评估单》结果确认，评估总价为127631元，长胜街道办事处、大武口区住建局支付李秀平补偿款127631元。同日，长胜街道办事处、大武口区住建局与张怀录之子张亚男签订《大武口区西环路物流园项目土地及房屋征收补偿协议》，约定土地补偿为耕地4.75亩，应补偿160659元；附着物补偿为树木1184500元；土地平整费为112.25亩×4000元=449000元；钢管井180000元；房屋补偿为经甲、乙双方对沪宁出具的编号为15号的《房屋及装修、单项设施价格征收价格评估单》结果确认，评估总价为404246元，合计应补偿款为2378405元。上述协议已履行完毕。

2020年4月24日，张怀录主张大武口区政府仅对其土地上的树木、水井和其中的112.25亩土地平整费、4.75亩耕地的土地补偿费进行了补偿，对112.25亩的土地未予以土地补偿，委托诉讼代理人原江通过中国邮政快递向大武口区自然资源局投递了《律师建议函》，请求被申请人按照土地管理法和自治区制定的土地补偿费和安置补助费的标准，对耕地以外的212.4亩土地给予补偿，大武口区自然资源局未对该《律师建议函》作出答复。

2021年1月4日，申请人向石嘴山市中级人民法院提起履职之诉，请求法院判决由大武口区人民政府对张怀录237.8亩的土地给予补偿。2022年1月21日，石嘴山市中级人民法院作出(2021)宁02行初62号行政判决，因张怀录、市大武口区政府、大武口区自然资源局等各方当事人提供的证据均不能直接证明本案争议土地的权属，认定大武口区政府辩称“已对被征收人公正、合理、足额补偿，履行了国有土地房屋征收补偿责任，张怀录既不是案涉土地法律法规规定的被征收人，亦非本案适格主体，其诉讼请求无事实和法律依据”的辩解理由不能成立，同时明确大武口区人民政府应根据土地法及土地法实施条例的规定，开展案涉土地现状调查，查明争议土地权属、地类等情况，对张怀录主张的237.8亩土地使用权的补偿申请作出处理。被申请人大武口区政府于2022年5月26日作出案涉《关于张怀录土地补偿请求的答复意见书》，以申请人对涉案土地不享有土地使用权、案涉土地性质为国有、已依法向被征收人履行了补偿职责为由，作出不予补偿的答复。

上述事实，有《关于张怀录土地补偿请求的答复意见书》、(2021)宁02行初62号行政判决书、《大武口区西环路物流园项目土地及房屋征收补偿协议》、《破石厂承包合同》等证据予以证实。

本机关认为，《关于张怀录土地补偿请求的答复意见书》的名称虽为《答复意见书》，其实质内容对申请人张怀录的权利义务产生了实际影响，故具备行政行为的性质，属于可复议的行政行为。

石嘴山市大武口区人民政府在未查明土地性质及权属的情况下，仍然以申请人张怀录即不是案涉法律法规规定的被征收人亦非行政复议适格主体，作出了不予补偿的决定是不妥当的，理由如下：1.石嘴山市大武口区人民政府认为案涉土地的性质是国有土地，没有充分的依据和说理，全国第二次国土调查数据库截图不能作为确定土地性质的法律依据，原集体土地未履行征收手续，能否变更为国有土地未查证；2.案涉土地2004年由潮湖村与张怀录签订破石厂承包合同，2016年在大武口区法院的主持调解下，张怀录与潮湖村解除了承包合同，2020年潮湖村就石料厂200余亩土地向市自然资源局申请确权，至今没有结果；3.被申请人对申请人是否就其主张的237.8亩土地享有相应权利、是否实际经营237.8亩土地、是否对237.8亩土地应当进行补偿等问题的具体事实和原因未能查清。综上所述，被申请人石嘴山市大武口区人民政府作出的《关于张怀录土地补偿请求的答复意见书》主要事实不清、证据不足，应予撤销。该答复被撤销后，被申请人应当对申请人的申请在调查清楚的情况下继续作出处理，但是，是否应该补偿以及对申请人的多少亩土地进行补偿，尚需被申请人根据调查情况依法妥善作出认定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定：

撤销石嘴山市大武口区人民政府作出的《关于张怀录土地补偿请求的答复意见书》（2022年5月26日），责令石嘴山市大武口区人民政府于本复议决定生效后60日内重新作出处理。

申请人张怀录如不服本决定，可以在收到本决定之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。

                                          石嘴山市人民政府    

                                           2022年8月30日  

（此件公开发布）