行政复议决定书

〔2023〕6号

申请人：樊红喜，男，住石嘴山市平罗县高仁乡。

被申请人：平罗县人民政府，住所地位于平罗县玉皇阁大道。

负责人：郭耀峰，系平罗县县长。

委托代理人：孙吉华，宁夏宁聚易诚律师事务所律师，特别授权代理。

申请人樊红喜不服被申请人平罗县人民政府于2022年11月8日作出的《平罗县人民政府行政处理决定》，于2023年1月5日向本机关申请行政复议，本机关依法于2023年1月11日受理。现已审理终结。

申请人请求：依法撤销平罗县人民政府于2022年11月8日对申请人作出的《平罗县人民政府行政处理决定》，责令平罗县人民政府重新作出决定。

申请人称：1.平罗县人民政府作出的《平罗县人民政府行政处理决定》违反法律规定，应当予以撤销。被申请人在《处理决定》第四页载明：“经高仁乡人民政府及六顷地村村民委员会认定，两份合同一致.....因此只能认定为一份合同”的内容是其作出决定的重要依据，但该前提是明显错误的。首先，平罗县人民法院已对涉案两份《土地承包合同》的合法性及申请人承包的土地亩数这一事实进行确认，且确认依据来源于平罗县人民政府当庭提交的证据及陈述。故平罗县人民政府《处理决定》中的表述与其自身的法庭陈述相互冲突，故该《处理决定》应当被撤销。石嘴山市中级人民法院〔2021〕宁02行初75号案件行政判决书显示，平罗县人民政府在该案件中对申请人与高仁乡人民政府及六顷地村村民委员会签订的两份《土地承包合同》的真实性、合法性、关联性均无异议，同时，平罗县人民政府亦向平罗县人民法院提交涉案两份《土地承包合同》及一份《鱼塘承包合同》用以证明争议土地的合同依据。因此，从该案件中不难看出，平罗县人民政府对涉案两份《土地承包合同》的真实性合法性是认可的，故其在《处理决定》中否定其中一份《土地承包合同》的效力不予确认已违反了法律规定。平罗县人民政府作为对上述事实的认定提交关键证据的庭审参与者，随意推翻在法院的陈述，没有事实和法律依据。其次，高仁乡人民政府及六顷地村村民委员会作为两份《土地承包合同》的合同相对方，亦无权擅自对合同效力进行认定。平罗县人民政府在《处理决定》第四页载明：“经高仁乡人民政府及六顷地村村民委员会认定，两份合同一致……因此只能认定为一份合同”的内容，实际上是高仁乡人民政府及六顷地村村民委员会作为合同相对方的民事主体擅自对其自行签订的合同效力作出了认定。依据相关法律规定，涉及承包合同的纠纷属于民事纠纷，高仁乡人民政府及六顷地村村民委员会作为合同相对方，如认为合同因违反法律规定从而属于无效或可撤销之情形的，该两主体应当以原告的身份提起诉讼，请求人民法院对涉案两份《土地承包合同》的效力问题进行审理，未经人民法院依法审理并认定为无效或可撤销的合同，任何人不得擅自宣告合同无效。再次，即便如被申请人所述高仁乡六顷地村委会签订的协议是无效的，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条，土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。但法律、法规、政策和本规定另有规定的除外；第三十六条规定，农民集体使用的国有土地，其使用权按县级以上人民政府主管部门审批、划拨文件确定；没有审批、划拨文件的，依照当时规定补办手续后，按使用现状确定；过去未明确划定使用界线的，由县级以上人民政府参照土地实际使用情况确定。即便平罗县政府认为申请人使用上述土地手续欠缺，确权规定也明确了后续处理的路径，即补办手续，但使用权依然是按照现状进行确定。被申请人直接将承包范围内的几十亩土地予以排除，有违客观公正的立场。综上，从法律层面已经法院认定《土地承包合同》是有效的，从行政处理的层面，《确定土地所有权和使用权的若干规定》也明确规定了处理类似问题的方法。平罗县政府直接认定只能认定一份《土地承包合同》显然是不合法的。2.平罗县人民政府将坐落于高仁乡六顷地村的78.42亩集体土地的性质认定为国有土地从而不予确权属于认定事实错误，应当被撤销。根据2012年8月3日平罗县国土资源局向平罗县高仁乡六顷地村村委会颁发的《土地权属证明书》内容：“在高仁乡六顷地村南二支渠以西、高仁干沟以北，六顷地村水田和南一支渠以南，黄河引入水渠和坑塘水面以东，全部坐落于高仁乡六顷地村(合计93.63亩)……土地类型为坑塘水面用地，土地所有权属集体土地”,及该局2013年7月15日向该村颁发的《土地权属证明书》内容：“在高仁乡六顷地村南黄河引入水渠以东，集体坑塘水面以南，高仁干沟及内陆滩涂用地以北，六顷地村集体坑塘水面以西，该宗地坐落于高仁乡六顷地村(合计209.37亩) ……土地类型为内陆滩涂用地，土地所有权属国有土地”。足以证明，六顷地村土地本就是国有土地与集体土地两种性质的土地连接在一起，且没有分割开来，而该村在与申请人签订《土 地承包合同》时明确知晓，对于不同性质的土地发包主体应当由不同的主体进行。申请人在承包涉案土地时，亦明确知晓自己承包的分别是78.42亩集体土地、87.08亩国有土地及100亩闲置水面。申请人作为六顷地村村民对涉案土地性质具备清晰的认知能力，而高仁乡人民政府及六顷地村村民委员会亦具备公信力，随后平罗县国土资源局出具了土地权属证明书，这些都是当时土地真实情况的反应。双方在签订合同之时，必然对合同的签订主体、土地性质、土地面积进行实地考察，两份《土地承包经营合同》约定土地四至条款相同的是因为该四至面积既包含了集体土地又包含了国有土地，因此同样的四至出现了两个主体签订的不同的面积的合同。3.平罗县政府的确权行为依然避重就轻，没有从根本上解决问题。本案产生的根源在于《土地承包合同》所对应的土地面积到底包括哪些，承包的土地不是包含被抢种的四块土地，准确界定《土地承包合同》对应的土地，是根本解决使用权权属争议的前提。只有准确界定《土地承包合同》对应的土地范围，方能解决申请人与王瑜、杨学峰、王燕、王闯明之间土地使用权的权属问题，而不是依据被抢种以后的现状，缩小申请人的承包土地面积，对于平罗县国土资源局出具了土地权属证明书等置之不理。依据《土地权属争议调查处理办法》二十条规定，人民政府颁发的确定土地权属的凭证，争议双方当事人依法达成的书面协议属于主管部门需要审查的证据材料，申请人早在2012年和2013年就取得了平罗县国土资源局的土地权属证明书，同时经过测绘，土地面积非常清楚。从勘测定界图中可以看到仅标注了小金开垦情况，并没有出现王瑜、杨学峰、王燕、王闯明四人的开垦情况。本次《处理决定》为何出现面积缩水的情况，如何演变等均没有查明。4.平罗县人民政府于2022年11月8日对申请人作出的《平罗县人民政府行政处理决定》违反法律规定且认定事实错误，应当依法撤销，故市政府依法支持申请人的复议申请，维护申请人的合法权益。

被申请人复议期间答复称：1.关于对涉案两份《土地承包合同》的认定问题。在处理决定中对两份涉案土地的性质、内容以及认定程序和依据进行了明确。处理决定中明确：申请人樊红喜申请中所述的165.5亩土地是2012年8月4日分别与高仁乡人民政府和六顷地村村委会签订的《土地承包合同》中承包的土地亩数总和。樊红喜与高仁乡人民政府签订的合同，所述土地为国有土地，面积87.08亩，位于六顷地村南二支渠以西、高仁干渠以北、六顷地村水田和南一支渠以南、黄河引入水渠和坑塘水面以东；樊红喜与六顷地村村委会签订的合同，所述土地为集体土地，面积78.42亩，位于六顷地村南二支渠以西、高仁干渠以北、六顷地村水田和南一支渠以南、黄河引入水渠和坑塘水面以东。两份合同均无勘测定界图，两份合同约定的承包土地四至一致，合同其他约定条款均一致。经高仁乡人民政府和六顷地村委会认定，两份合同一致，但因涉案土地属国有土地，六顷地村村委会无权发包国有土地，因此只能认定一份合同。如涉及合同效力存在争议，依法应当由合同双方另行解决，申请人主张〔2021〕宁02行初75号案件行政判决书对涉案两份判决效力已经认定与事实不符，申请人樊红喜提出的两份涉案合同效力确认和依据的问题不具备法律依据和事实依据。2.关于申请人与案外人之间土地使用权的权属问题。申请人樊红喜与村委会签订《土地承包合同》前，案外人王瑜、杨学峰、王燕、王闯明四人就已在开发种植农作物。申请人樊红喜承包的土地四至界限分明，与县自然资源局土地利用数据库地类图斑和遥感影像相符。且被申请人王燕耕种的土地，为黄河水淘坝造成原承包地塌方所致，从遥感影像上看没有超过原耕种界限，且与申请人承包的鱼塘界限分明，不存在侵权纠纷。案外人杨学峰、王燕、王闯明耕种的土地在申请人樊红喜承包的鱼塘南端，中间还隔着十余亩河滩地，不存在以上三人占据了申请人的部分承包水塘的事实。因此，申请人主张抢种以及面积缩水等不具备依据。3.关于组织测绘再次核实作为参考依据的问题。2022年3月1日，县自然资源局再次组织测绘人员，在申请人樊红喜在场的前提下，会同高仁乡人民政府，六顷地村村民委员会再次就申请人樊红喜承包的土地进行了测绘，并形成勘测定界图，经与县自然资源局第二次土地调查数据库对比，申请人樊红喜承包的土地及其鱼塘现状与第二次土地调查数据库相吻合。综上所述，根据《中华人民共和国土地管理法》《土地权属争议调查处理办法》作出如下决定具有事实依据和法律依据，申请人主张于法无据，请求依法驳回全部复议请求。

经审理查明：2021年12月2日，申请人樊红喜向石嘴山市中级人民法院提起行政诉讼，其诉讼请求：1.确认平罗县政府不履行法定职责违法；2.判令平罗县政府履行法定职责，对樊红喜与他人就樊红喜承包的位于六顷地村南二支渠以西、高仁干渠以北、六顷地村水田和南一支渠以南、黄河引水渠和坑塘水面以东的165.5亩土地及位于六顷地村四队南河湾占地100亩的闲置水面的使用权争议进行处理，并作出书面处理决定。法院经审理判决：平罗县人民政府自本判决生效之日起60日内，依法对原告樊红喜提交的《土地权属争议处理申请书》作出处理决定。

2022年11月8日，平罗县人民政府作出《平罗县人民政府行政处理决定》，确认申请人樊红喜位于六顷地村南二支渠以西、高仁干渠以北、六顷地村水田和南一支渠以南、黄河引水渠和坑塘水面以东的87.08亩土地使用权四至清晰，没有争议，依据樊红喜与高仁乡人民政府签订的《土地承包合同》,在合同约定的承包期限内使用权归樊红喜所有；申请人樊红喜位于六顷地村四队南河湾占地合同面积100亩，实际丈量83.37亩水面的使用权四至清晰，没有争议，按照樊红喜与六倾地签订的《鱼塘承包合同》,在合同约定的承包期限内使用权归樊红喜所有。

上述事实有申请人、被申请人提交的《平罗县人民政府行政处理决定》、《土地承包合同》、《鱼塘承包合同》、《行政判决书》等证据予以证实。

本机关经审查认为，平罗县人民政府在作出《平罗县人民政府行政处理决定》时，未查清争议土地的位置、权属、地类、面积等主要事实，未提交确定土地权属的凭证材料，未能分清争议土地权属，亦未提交证据证明其依照《土地权属争议调查处理办法》规定的法定程序作出处理决定。平罗县人民政府作出的《平罗县人民政府行政处理决定》的行政行为主要事实不清、证据不足、违反法定程序。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，决定：

撤销被申请人平罗县人民政府于2022年11月8日作出的《平罗县人民政府行政处理决定》，并责令被申请人平罗县人民政府自收到本决定书之日起60日内重新作出处理。

石嘴山市人民政府

                             2023年2月27日

（此件公开发布）